A gratuidade extrajudicial representa um dos pilares mais fundamentais para a garantia da cidadania e do pleno acesso à justiça no ordenamento jurídico brasileiro. Historicamente, o debate sobre a isenção de custos concentrava-se predominantemente na esfera jurisdicional, voltado à isenção de custas processuais. Contudo, a evolução normativa demonstrou que a pacificação social, a proteção de direitos fundamentais e a regularização documental da população exigem que a gratuidade alcance também os SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS (Cartórios). Recentemente, a regulamentação do tema ganhou um contorno ainda mais moderno e protetivo com a edição do PROVIMENTO CNJ nº 221, de 22 de abril de 2026, cujas diretrizes foram comunicadas no Estado do Rio de Janeiro por meio do AVISO CGJ/RJ nº 251/2026 (D.O. de 26/05/2026).
O presente artigo tem como objetivo analisar em detalhes a importância do acesso gratuito aos serviços extrajudiciais, as regras específicas aplicáveis no Estado do Rio de Janeiro e, especialmente, as inovações trazidas pelo normativo recente do Conselho Nacional da Justiça no âmbito do Registro Civil das Pessoas Naturais.
A IMPORTÂNCIA DA GRATUIDADE NA VIA JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL
O acesso à justiça é uma garantia assegurada expressamente no artigo 5º, inciso LXXV, da CONSTITUIÇÃO FEDERAL, que impõe ao Estado o dever de prestar assistência jurídica integral e gratuita àqueles que comprovarem insuficiência de recursos. Em total alinhamento com o mandamento constitucional, o Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015) consolidou a extensão do benefício da justiça gratuita para a via extrajudicial.
O artigo 98, § 1º, inciso IX, do Código Fux estabelece de forma categórica que a gratuidade da justiça abrange os emolumentos devidos a NOTÁRIOS ou REGISTRADORES em decorrência da prática de registro, averbação ou qualquer outro ato notarial necessário à EFETIVAÇÃO de decisão judicial, bem como à continuidade de processo judicial no qual o benefício tenha sido concedido. Além disso, a gratuidade deferida à parte em sede judicial é extensível à prática de atos extrajudiciais independentemente de expressa manifestação da autoridade judiciária no mandado ou ofício, bastando a comprovação do deferimento no processo.
A VIA EXTRAJUDICIAL não funciona apenas como um complemento do Poder Judiciário, mas como um AMBIENTE AUTÔNOMO, seguro e célere de prevenção de litígios e de formalização dos atos da vida civil. Como bem aponta a doutrina especializada, o registro civil é o mecanismo apto para a constatação e publicação dos fatos e atos que definem o estado de uma pessoa física, sendo o repositório dos atos de estado civil (LUIZ GUILHERME LOUREIRO. Registros Públicos - Teoria e Prática, 2021). Sem a isenção de emolumentos, uma parcela significativa da população ficaria à margem da formalidade, incapaz de exercer plenamente os seus direitos civis e patrimoniais.
ATRIBUIÇÕES DO REGISTRO CIVIL DAS PESSOAS NATURAIS (RCPN)
Para compreender a magnitude da gratuidade extrajudicial, é essencial delimitar o escopo de atuação do Registro Civil das Pessoas Naturais, a serventia mais próxima da vida cotidiana do indivíduo. O Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro - Parte Extrajudicial (Provimento CGJ nº 87/2022, atualizado em 2026), em seu artigo 649, elenca o rol de atos que devem ser obrigatoriamente registrados no RCPN.
Nesta atribuição, registram-se os fatos e atos mais marcantes da existência humana. Estão incluídos os nascimentos, que garantem o primeiro documento de identidade do cidadão; os casamentos e as conversões da união estável em casamento; e os óbitos. Além destes, o RCPN é responsável, dentre outras coisas, pelo registro das emancipações por outorga dos pais ou por sentença do juiz; das interdições; das sentenças declaratórias de ausência e morte presumida; das opções de nacionalidade e naturalização; e das sentenças que deferirem a adoção.
O RCPN também absorve uma importante carga de desjudicialização no DIREITO DE FAMÍLIA, sendo competente para o registro das sentenças de separação, divórcio e restabelecimento da sociedade conjugal, bem como das ESCRITURAS públicas de separação, divórcio e extinção de união estável consensuais. Também é nele que se registra a sentença que decretar a tomada de decisão apoiada, um instrumento moderno de inclusão da pessoa com deficiência. Não se pode esquecer que o RCPN expede as segundas vias de certidões de todos os atos que pratica, como determina o art. 16 da Lei 6.015/73 expressamente.
A REGULAMENTAÇÃO DA GRATUIDADE NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
No Estado do Rio de Janeiro, a gratuidade extrajudicial possui regulamentação minuciosa para garantir o equilíbrio entre o direito do cidadão e a sustentabilidade do sistema registral. O Ato Normativo Conjunto TJ/CGJ nº 27/2013 unificou e consolidou os procedimentos para a concessão de isenção no pagamento de emolumentos e acréscimos legais (e sua aplicação se dá para todos os Cartórios Extrajudiciais e não só aqueles com atribuições do RCPN, frise-se).
A regra geral dita que os emolumentos devem ser pagos no momento da lavratura do ato ou da apresentação do requerimento. No entanto, para solicitar a gratuidade fundamentada na hipossuficiência econômica, é necessária e suficiente a apresentação de uma declaração de pobreza, formalizada por escrito e assinada pelo interessado, na qual se afirme a impossibilidade de arcar com os custos sem prejuízo do próprio sustento ou do sustento familiar. Os Cartórios estão proibidos de exigir contracheque ou comprovantes de renda do cidadão como já restou assentado em uma enxurrada de decisões da CGJ/RJ e, mais recentemente, na redação modificada do art. 206 do CN/CGJ/RJ por conta do Provimento CNJ/RJ 43/2023.
Existem atos que são isentos independentemente da declaração de pobreza. O registro de nascimento e o assento de óbito, bem como a primeira certidão respectiva, são gratuitos para todos os cidadãos, por força da Lei nº 9.534/1997. Também são isentos os atos registrais determinados pela autoridade judiciária relativos a crianças ou adolescentes em situação irregular, os atos do programa Minha Casa, Minha Vida voltados à baixa renda, e os atos requisitados por entes públicos.
Para manter o sistema viável financeiramente, uma vez que os cartórios são administrados por particulares por delegação do Poder Público, o Estado do Rio de Janeiro instituiu o Fundo de Apoio aos Registradores Civis das Pessoas Naturais (FUNARPEN/RJ). Os atos gratuitos praticados pelo RCPN, como registros de nascimentos, óbitos e atos decorrentes de gratuidade de justiça, são considerados elegíveis a reembolso por este fundo. O custeio do FUNARPEN/RJ provém, entre outras fontes, de um acréscimo legal de 6% sobre os emolumentos pagos nos demais atos extrajudiciais realizados no Estado.
A regulamentação fluminense prevê que, em caso de dúvida fundada ou suspeita sobre a declaração de hipossuficiência apresentada pelo usuário, o titular do cartório tem o prazo de 72 horas para suscitar um procedimento de dúvida ao juízo competente. Este procedimento não possui custas judiciais. Se o juiz verificar que a declaração foi falsa ou feita de má-fé, a parte interessada pode ser condenada ao pagamento de uma multa de até o décuplo do valor do acréscimo legal devido.
AS INOVAÇÕES DO PROVIMENTO CNJ 221/2026 NO REGISTRO CIVIL
A evolução mais recente sobre o tema foi estabelecida pelo Provimento CNJ nº 221, editado em 22 de abril de 2026, cujo teor foi amplamente divulgado aos delegatários do Rio de Janeiro pelo Aviso CGJ nº 251/2026. Este normativo nacional pacifica procedimentos e traz modernização para o acesso à gratuidade no RCPN.
O artigo 1º do Provimento CNJ 221/2026 determina que o ressarcimento dos atos isentos continuará observando as legislações estaduais, como é o caso do FUNARPEN no Rio de Janeiro. Uma inovação voltada à transparência é a obrigatoriedade de o registrador civil afixar, em local visível e de fácil acesso ao público, ao lado da tabela de emolumentos, um cartaz informativo detalhando as hipóteses legais de gratuidade e isenção.
É fundamental pontuar as exclusões previstas no novo ato. A gratuidade de que trata o Provimento 221/2026 não abrange serviços postais, remessas de documentos ou despesas decorrentes de diligências e notificações, cujo ônus permanecerá com o interessado. Além disso, o Provimento exclui de seu escopo procedimental as gratuidades que já tenham sido concedidas por decisão judicial na forma do Código de Processo Civil.
O artigo 2º detalha a forma de comprovação da insuficiência de recursos. A declaração de hipossuficiência econômica agora possui rito padronizado e pode ocorrer de duas maneiras:
- Em meio físico, através de um formulário padronizado pela Corregedoria-Geral da Justiça local, disponibilizado diretamente pelo registrador.
- Em meio eletrônico, mediante formulário padronizado disponibilizado pelo Operador Nacional do Registro Civil das Pessoas Naturais (ON-RCPN), na plataforma do Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (SERP).
Em casos onde existam múltiplos requerentes para a prática de um mesmo ato, a concessão do benefício fica estritamente condicionada à comprovação individual de hipossuficiência por cada um dos interessados.
Uma das disposições mais garantidoras da dignidade humana encontra-se no §3º do artigo 2º do Provimento. A norma proíbe terminantemente a inserção de qualquer menção constrangedora ao estado de pobreza do requerente no documento. Nos atos lavrados sob o pálio da gratuidade, deve constar apenas a expressão técnica "isento de emolumentos".
Por fim, o artigo 3º atualiza o procedimento de suscitação de dúvida. Se o registrador desconfiar da veracidade da declaração de pobreza, poderá formular perante o juízo competente um pedido de indeferimento do benefício ou a sua substituição pelo parcelamento dos emolumentos. O interessado terá 15 dias para se manifestar. A grande inovação prática para o cidadão é que, INDEPENDENTEMENTE dessa deliberação judicial em curso, O ATO REGISTRAL SERÁ PRATICADO DE IMEDIATO. Caso o juiz venha a acolher o pedido do cartório e indefira a gratuidade posteriormente, o registrador fica autorizado a adotar medidas extrajudiciais de cobrança, inclusive mediante o protesto do título. Confira a íntegra do Provimento no link: https://www.juliomartins.net/pt-br/node/1355
DIRETRIZES PRÁTICAS PARA O AMPLO EXERCÍCIO PELOS CIDADÃOS
O amplo exercício do direito à isenção de emolumentos requer a disseminação de informações claras. A lei incentiva a universalidade do registro de nascimento e demais atos do estado civil, visto que consistem em um meio indispensável para assegurar a dignidade da pessoa humana, a sua inclusão na sociedade e o primeiro passo para o exercício irrestrito da cidadania (LUIZ GUILHERME LOUREIRO. Registros Públicos - Teoria e Prática, 2021).
Para o jurisdicionado que busca atendimento no Registro Civil, o procedimento tornou-se mais acessível com as opções de preenchimento de formulários eletrônicos via SERP, evitando deslocamentos desnecessários - o que é extremamente louvável. A declaração de hipossuficiência tem forte presunção de veracidade, permitindo que a solicitação seja atendida de forma imediata. No entanto, a facilidade procedimental é acompanhada de severa responsabilidade legal. A utilização de má-fé para sonegar o pagamento de emolumentos sujeita o declarante a cobranças posteriores, protestos em cartório e penalidades financeiras severas.
O sistema foi arquitetado para não criar embaraços àqueles que genuinamente necessitam da gratuidade, garantindo ao mesmo tempo ferramentas de defesa para que os delegatários dos serviços públicos evitem fraudes e protejam o financiamento dos fundos de compensação, como o FUNARPEN/RJ, que sustentam a gratuidade para toda a sociedade fluminense.
CONCLUSÃO E A IMPORTÂNCIA DA CONSULTORIA JURÍDICA ESPECIALIZADA
A gratuidade extrajudicial é um direito robusto, garantido pela CRFB/88, recentemente fortalecido pelas normas do CNJ, assegurando que nenhum cidadão fique desamparado na formalização de sua identidade, de sua família e de seus direitos sucessórios ou imobiliários em virtude de hipossuficiência financeira. As regulamentações vigentes no Estado do Rio de Janeiro oferecem um arcabouço completo que equilibra o acesso universal aos cartórios com a responsabilidade e sustentabilidade do serviço delegado.
A compreensão aprofundada das normativas extrajudiciais, dos procedimentos de gratuidade e das inovações tecnológicas do SERP pode ser complexa frente às minúcias da lei e dos atos das Corregedorias. Para garantir que os direitos civis e patrimoniais sejam exercidos com máxima eficiência, segurança e estrito cumprimento da legalidade, recomenda-se buscar a consultoria de um Advogado Especialista na área cível e registral. O acompanhamento profissional adequado é a garantia de que qualquer demanda - especialmente no âmbito extrajudicial, inclusive com fundamento no §4º do art. 99 do CPC - será conduzida de forma assertiva, resguardando integralmente os interesses do cidadão.